8月初，政府16部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》，指出受經(jīng)濟增速放緩、電力供需形勢變化等因素影響，多個地區(qū)將會出現(xiàn)電力過剩情況(系統(tǒng)備用率大部分超過20%，直轄市超過40%)，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險刻不容緩。對此，《意見》提出工作目標，要求“十三五”期間全國依法依規(guī)淘汰關(guān)停不符合要求的30萬千瓦以下煤電機組，總計2000萬千瓦以上。

在此之前的2016年4月，發(fā)改委能源局連續(xù)下發(fā)《關(guān)于進一步做好煤電行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的通知》、《關(guān)于促進我國煤電有序發(fā)展的通知》、《關(guān)于建立煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警機制暨發(fā)布2019年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知》三份文件，其中第一份對煤電行業(yè)的“落后產(chǎn)能”進行了界定，應(yīng)該包含“不符合要求”之義。這包括：

>>>> 1.單機5萬千瓦及以下的純凝煤電機組;大電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，單機10萬千瓦及以下的純凝煤電機組;大電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，單機20萬千瓦及以下設(shè)計壽命期滿的純凝煤電機組;

>>>> 2. 改造后供電煤耗仍達不到《常規(guī)燃煤發(fā)電機組單位產(chǎn)品能源消耗限額》(GB21258-2013)規(guī)定的機組(不含超(超)臨界機組);

>>>> 3. 污染物排放不符合國家環(huán)保要求且不實施環(huán)保改造的煤電機組，特別是單機30萬千瓦以下，運行滿20年的純凝機組和運行滿25年的抽凝熱電機組。

相比之前諸多文件“曖昧”的表達，這一標準的明確無疑意味著一個巨大的進步，是減少政府自由量裁、消滅“戰(zhàn)場指揮官”范式的必要步驟。

拋開“法無追溯”的基本法律原則不談，這些標準的確定，其背后的價值標準往往也是需要討論的。標準暗含的價值觀是什么?不同標準之間是否存在互補或者沖突?合理的價值標準是什么?這將是本文的討論主題與接下來的內(nèi)容。

在此基礎(chǔ)上，本文將針對“落后就往往意味著要關(guān)停”的常態(tài)思維與做法，分析為什么這樣是不符合經(jīng)濟邏輯的。

本文分析認為：基于全社會效益最大化的價值標準，目前新建的(比如最近5年)大規(guī)模60萬千瓦及以上、高參數(shù)超(超)臨界機組是目前中國煤電序列(fleet)中的“落后產(chǎn)能”;那些小規(guī)模、已經(jīng)完全收回投資，并且可能更加具有靈活性的小煤電機組，具有充分的市場容量價值與平衡價值;“落后”的并不需要關(guān)停，投資已經(jīng)發(fā)生，不可改變，即使利用率很低，甚至接近于零，也可以作為高峰用電時期的戰(zhàn)略備用或者儲備。

容量標準與煤耗標準暗含著“機組越大越好”的邏輯

技術(shù)上講，大容量、高參數(shù)的煤電機組，具有比小機組更好的能源效率。過去的上大壓小，從關(guān)停5萬、10萬到20萬機組，延續(xù)了容量標準的邏輯，與煤耗標準存在一致性。

2004年，國家發(fā)改委出臺了新建燃煤電站的技術(shù)標準，要求新建火電單機容量原則上應(yīng)為60萬千瓦及以上，發(fā)電煤耗要控制在286克標準煤/千瓦時以下。按照《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃(2014～2020年)》，到2020年，現(xiàn)役燃煤發(fā)電機組改造后平均供電煤耗低于310克/千瓦時，其中現(xiàn)役60萬千瓦及以上機組(除空冷機組外)改造后平均供電煤耗低于300克/千瓦時。

如今，所有新建的燃煤純發(fā)電機組，往往都是60萬/100萬的大機組。但是問題在于，由于電力需求增長的放緩，以及各種機組的競爭，大鍋飯式的市場份額分配，使得所有的機組都無法工作在高負荷乃至是滿負荷的狀態(tài)，大容量機組的優(yōu)勢往往無法發(fā)揮。負荷降到75%時，超超臨界機組能耗水平就可能成了超臨界機組，降到50%負荷就往往成了亞臨界機組。既然這樣，為何當初不直接建設(shè)亞臨界?2004年出臺的一刀切政策，已經(jīng)成為煤電內(nèi)部最優(yōu)結(jié)構(gòu)形成的政策障礙。

事實上，能源效率指標僅僅是煤電表現(xiàn)的一個方面而已，只是決定最終發(fā)電成本的一個因素，完全不能作為總體決策依據(jù)。機組并不是越大越好，對機組經(jīng)濟性的追求往往應(yīng)該是更關(guān)鍵的，符合全社會效益最大化的(為社會提供了便宜的電力)。即使完全從系統(tǒng)運行的角度出發(fā)，由于需求的波動性的存在，小機組的單位供電成本，也有比大機組低的可能性。比如，對于一個特定地區(qū)，不大的需求增長前景下，小機組往往更合適，因為利用率可能會低。

例如，美國在上世紀70、80年代，超臨界機組的建設(shè)要遠少于亞臨界機組。原因是需求放緩，銀根縮緊，人們傾向于建設(shè)小機組以降低投資風(fēng)險，并且超臨界機組的運行與維護成本高。盡管在此之前，超臨界機組已經(jīng)從60年代就開始流行了，2/3以上的新建機組曾經(jīng)是超臨界。

環(huán)保標準很大程度上具有獨立性

從微觀的技術(shù)角度而言，提升環(huán)保標準往往意味著對能源指標的惡化。很簡單，額外的回收設(shè)施基本都是耗能的，排放的減少很大程度上是通過額外的耗能換取的。脫硫脫硝，往往意味著比不脫5%-10%的效率惡化，而空冷機組的能源效率也要比濕冷要低10%。

這是取得更好的環(huán)境表現(xiàn)需要付出的代價。現(xiàn)實中是否需要這樣做，往往需要的是經(jīng)濟標準(成本效益分析，提高標準的收益超過了其成本)或者法律視角(滿足法律標準要求)，而不是排放指標越高越好。

從法律標準視角，日益提高的各項標準，意味著發(fā)電廠需要額外的努力去實現(xiàn)全部標準。這些標準往往存在著互相加強或者得失平衡，環(huán)保標準往往是“最緊”的那個約束，這在很大程度上具有獨立性，需要特別的措施予以保障。

對煤電發(fā)展的限制性措施坐實了過去的“上大壓小”政策指向累計排放增加的方向。筆者在《能源》雜志2014年9月份的文章中指出，“十一五”期間，全國累計關(guān)停小機組7700萬千瓦。這一關(guān)停對煤電排放的動態(tài)影響，究竟是增加排放的，還是減少排放的，取決于后續(xù)何種的煤電發(fā)展政策。如果2020年實施了煤電發(fā)展的限制政策，那么“上了大機組”(機組平均年齡8歲左右)的累計排放將可以預(yù)計的要高于當初“小火電正常到期”(機組平均年齡10歲)的假想情況。既有小機組已經(jīng)運行了一段時間，很可能在未來10-15年就會到期關(guān)閉，而由于政策限制，不會有新的煤電機組建設(shè)，煤電總體容量隨自然退役下降很快;而上大壓小，新建大機組無疑將有很大可能性運行到設(shè)計壽命結(jié)束，比如30年以上(否則意味著再一次的提前退役)。

因此，目前出臺的煤電發(fā)展限制措施，將意味著過去的上大壓小政策，從減少總體排放，特別是具有累積效應(yīng)的溫室氣體排放有效性的角度，是一個適得其反的政策。

新建的大容量機組是系統(tǒng)可以預(yù)見中的“落后產(chǎn)能”

筆者在之前的一系列文章中提到，各種類型機組的組合，而不是一味的大機組或者基于滿負荷小時數(shù)長期平均成本最低的煤電機組的組合是成本更優(yōu)的。從煤電的技術(shù)、投資特性來講，其在電力系統(tǒng)中的最優(yōu)份額(基于系統(tǒng)總成本最小的價值標準)將可以預(yù)見的不應(yīng)該如此之高，超過了60%。從這個角度與標準，我國的煤電機組份額過大，存在著明顯“過剩”。

這種過剩，是長期存在的過剩，因為它超過了煤電在系統(tǒng)中對應(yīng)于系統(tǒng)成本最小化的“最優(yōu)份額”。而不在于短期的電力供求平衡問題，那是總量的問題，而不是結(jié)構(gòu)的問題。四川、湖北這些水電極其豐富的地區(qū)，其他電源類型通常只有運行半年乃至幾個月的機會。這些地區(qū)都建設(shè)了若干重資產(chǎn)的大型燃煤發(fā)電，而不是輕資產(chǎn)的天然氣發(fā)電，是這種過剩比較集中的表現(xiàn)。

新建的大型機組，面臨著電力全面過剩與煤電長期過剩環(huán)境下電力市場價值的下降(避免的用電成本)，而本身還沒有足夠的時間回收固定資產(chǎn)(從項目經(jīng)濟評價而言，折舊還遠沒有完成;從業(yè)主經(jīng)濟評價而言，還未充分還貸)，會計虧損的概率很大;大型機組運行維護成本高，不帶基荷運行效率損失大，運行不夠靈活，長期50%左右運行，大馬拉小車。

可以預(yù)見，在市場環(huán)境下，這些大機組將是“虧錢”(missing-money)的那部分機組，生不逢時，屬于不折不扣的“落后產(chǎn)能”。那么，這部分產(chǎn)能有多大呢?卓爾德Draworld研究中心對過去與今后5年預(yù)期的煤電增長，根據(jù)容量大小做了可視化的工作(圖1)。從2006年算起，到2016年的這十年，超過60萬千瓦的新建超臨界機組超過1.5億以上。整體煤電機組的平均年齡11-12歲。

落后的為何要一律關(guān)停?

落后只是對機組可能盈利前景的描述，并不涉及是否需要關(guān)停的任何含義。在本輪供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，一旦被認定為“落后”，往往就意味著關(guān)停，這其中存在著邏輯跳躍。落后即使是事實，為什么就不能存在?這些小機組往往資本成本已經(jīng)回收，燃料成本占比很高(因為能源效率較差，比如度電煤耗在300克以上)，放在那里不用，相比而言不顯著的增加成本。從系統(tǒng)價值而言，必要的時候(比如夏季用電高峰)還可以調(diào)峰，作為事故與緊急備用;從機組本身的經(jīng)濟收益而言，也可以進一步取得利潤。

2016年下半年以來，鋼鐵、煤炭與煤電的需求形勢都有所反彈，在政策討論中出現(xiàn)了“防止落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃”的說法。似乎一旦“定位”為落后產(chǎn)能，就沒法子翻身了，成了一棍子需要打死的。應(yīng)該講，這是一種十分霸道的戰(zhàn)場指揮官思維方式。市場形勢好轉(zhuǎn)了(比如經(jīng)濟周期變得向上走)，企業(yè)為何不能提升一下利用率，以獲得利潤，減少會計上的虧損?這對于全社會滿足供應(yīng)、解決就業(yè)、提升產(chǎn)能利用率、促進競爭都是不無裨益的。

總結(jié)

通過本文的分析，我們認識到：新建的大容量機組是短期內(nèi)可以預(yù)見中的“落后產(chǎn)能”。這部分落后產(chǎn)能，投資成本大部分還沒有回收，面臨著很高的銀行負債。而由于總體供給的嚴重過剩(至少在十三五無法消化)，其加入整個系統(tǒng)的額外價值很低。如果沒有強的政策措施的保證，在市場環(huán)境中將面臨一個遠遠無法回收固定資本的電價水平，往往巨額虧損，甚至存在現(xiàn)金流斷裂的風(fēng)險。

當然，現(xiàn)在的管理機制下，這部分機組通過給定小時數(shù)(盡管有所縮水)，給定上網(wǎng)標桿價格(已經(jīng)大大超過電力供給的邊際社會價值)幾乎隔絕了市場風(fēng)險。但是無疑，這種措施是以全社會無法享受更低的電價水平(比如對應(yīng)于傳統(tǒng)化石能源機組的燃料成本)為代價的。在政策變動上，政策曾經(jīng)規(guī)定，對于2017年3月以后建成投入運行的煤電機組，將不再給予任何小時數(shù)保證，是一個非常積極的變化。出于政策的連續(xù)性，這項政策需要考慮過去幾年機組的生存問題。加快電力市場改革與電價形成機制改革，特別是小時間尺度電力市場(比如日前)的建設(shè)，將在很大程度上壓縮這部分機組的盈利前景，從而在或多或少的程度上“去產(chǎn)能”。但是一般而言，不存在通過行政強力措施干掉某部分機組(包括老機組與新機組)的經(jīng)濟效率上的必要。這將坐實“擱置”資產(chǎn)的潛在損失，也無助于發(fā)電行業(yè)的競爭、系統(tǒng)充足性與長期可持續(xù)。