火電行業(yè)“供給側(cè)改革”始于二十世紀(jì)八十年代，“十二五”末之前火電去產(chǎn)能都以減少存量形式為主。2014年，火電審批權(quán)下放地方使得火電行業(yè)開始大規(guī)模投資建設(shè)，“供給側(cè)改革”變得日益重要，“十三五”期間開始執(zhí)行“減存控增”的政策。今年8月，隨著16部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》，各省煤電調(diào)控規(guī)模、各省(第一批)煤電機組關(guān)停、停建及緩建名單陸續(xù)出爐。對此，中債資信基于2016年以來化解煤電過剩產(chǎn)能政策和本批名單項目的梳理，與涉及項目規(guī)模較大的企業(yè)進行電話聯(lián)系溝通，具體點評及影響分析如下：

關(guān)停項目以五大電力集團項目為主，主要為5萬千瓦以下且以煤耗較高的小機組，淘汰機組的關(guān)停阻力及對企業(yè)的影響均較小。

建項目集中度遠低于緩建項目集中度，停、緩建項目已投資進度及影響程度整體偏低，但其中不乏已投產(chǎn)、已投資進度高于50%的企業(yè)。

若“十三五”期間用電量增速明顯高于測算，從煤炭、鋼鐵、電解鋁等行業(yè)實行去產(chǎn)能政策后的表現(xiàn)來看，執(zhí)行煤電去產(chǎn)能政策力度的松緊取決于市場環(huán)境變化，被停、緩建項目存在復(fù)工可能性。

中債資信認為，考慮到未來用電增速的不確定性、煤電與其他行業(yè)去產(chǎn)能政策的區(qū)別、去產(chǎn)能后可能帶來的實際結(jié)果、電力行業(yè)的集中度和突出地位等因素，從截至到目前化解煤電過剩產(chǎn)能政策來看，中短期內(nèi)對行業(yè)負面影響不大。

一、化解煤電過剩產(chǎn)能政策全梳理

2016年以來國家出臺的化解煤電過剩產(chǎn)能相關(guān)政策詳見附件一

火電行業(yè)“供給側(cè)改革”始于二十世紀(jì)八十年代，“十二五”末之前火電去產(chǎn)能都以減少存量形式為主;2014年，火電審批權(quán)下放地方使得火電行業(yè)開始大規(guī)模投資建設(shè)，“供給側(cè)改革”變得日益重要，“十三五”期間開始執(zhí)行“減存控增”的政策

火電行業(yè)“供給側(cè)改革”始于二十世紀(jì)八十年代。1999年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于關(guān)停小火電機組有關(guān)問題意見的通知》，標(biāo)志著關(guān)停工作的正式啟動。到2002年底，全國已累計關(guān)停小火電1,500萬千瓦，但隨著“十五”期間電力供需形勢趨緊，2002~2004年甚至出現(xiàn)嚴(yán)重“電荒”現(xiàn)象，保障電力供應(yīng)成為相關(guān)部門首要任務(wù)，關(guān)停小火電的工作出現(xiàn)放緩。

2004年，國家發(fā)改委出臺了《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》，明確指出電力工業(yè)要大力發(fā)展60萬千瓦及以上超(超)臨界機組，提出“以大代小”、“上大壓小”和小機組淘汰退役的規(guī)劃方向。2005年8月，國家發(fā)改委公布于2010年之前要關(guān)停的小火電機組，容量合計534萬千瓦。整體來看，“十一五”期間，全國“上大壓小”、關(guān)停小火電機組7,682.5萬千瓦，遠超5,000萬千瓦的關(guān)停目標(biāo)。

2012年8月，國務(wù)院印發(fā)《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，明確提出淘汰小火電2,000萬千瓦。2014年10月，國務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄(2014年版)》，提出火電站由省級政府核準(zhǔn)，增強了各地方電力項目建設(shè)的自主權(quán)，火電機組開始大規(guī)模建設(shè)，2014年及2015年火電行業(yè)投資同比增長均超過20%。但同期經(jīng)濟增速下滑，用電需求增長有限，2015年全年用電量增速僅0.5%;以2013年的火電設(shè)備平均利用小時數(shù)5,012為基準(zhǔn)計算，2016年火電裝機容量至少存在15%的過剩。因此，在需求增速下滑及裝機增速不斷提升的背景下，火電利用小時數(shù)處于不斷下降狀態(tài)。國家連續(xù)出臺相關(guān)政策措施化解煤電行業(yè)潛在的日益加劇的產(chǎn)能過剩風(fēng)險。2015年4月，國家能源局出臺《關(guān)于下達2015年電力行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)的通知》，要求全國范圍在年底前淘汰423.4萬千瓦落后小火電機組。整體來看，“十二五”末之前火電去產(chǎn)能都以減少存量形式為主，在技術(shù)進步的大背景下，逐步、分批淘汰落后產(chǎn)能。

2016年開始，國家在繼續(xù)對存量裝機控制的基礎(chǔ)上(2016年計劃淘汰煤電裝機容量491.8萬千瓦)，對火電行業(yè)開始進行增量控制。2016年3月，國家發(fā)改委、能源局發(fā)布《關(guān)于促進我國煤電有序發(fā)展的通知》，首次提出建立煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警機制、嚴(yán)控各地煤電總量及新增規(guī)模、加大淘汰落后產(chǎn)能力度，“取消一批、緩核一批、緩建一批”煤電項目。同期，國家能源局《關(guān)于建立煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警機制暨發(fā)布2019年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知》，設(shè)定了紅色、橙色、綠色三個等級，紅色區(qū)域不允許新建煤電項目，將除江西、安徽、海南、湖北外的省區(qū)均列入紅色區(qū)域;同年9月，國家能源局出臺《關(guān)于取消一批不具備核準(zhǔn)建設(shè)條件煤電項目的通知》，其中包含一份煤電項目“取消一批”名單，涉及裝機容量達1,240萬千瓦;2016年末，《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，“十三五”期間，將取消和推遲煤電建設(shè)項目1.5億千瓦以上，淘汰落后煤電機組2,000萬千瓦，合計相當(dāng)于規(guī)劃新增容量的80%以上，控制增量方面力度較大。

2017年，國家對火電繼續(xù)實行“減存控增”的政策限制，《政府工作報告》中將去產(chǎn)能范圍擴大到煤電領(lǐng)域，提出2017年“要淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5,000萬千瓦以上，以防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險”。減少存量方面，《關(guān)于下達2017年煤電行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)(第一批)的通知》在繼承855號文淘汰標(biāo)準(zhǔn)下添加了“設(shè)計壽命期滿且具備關(guān)停條件的現(xiàn)役30萬千瓦級純凝煤電機組”，進一步擴展了淘汰范圍。控制增量方面，國家繼續(xù)發(fā)布2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知(除江西、安徽、海南、湖北外的省區(qū)均列入紅色區(qū)域的預(yù)警);8月份，16部委聯(lián)合發(fā)布《意見》，并同時出臺了各省(第一批)煤電機組關(guān)停、停建及緩建名單，要求“‘十三五’期間，全國停建和緩建煤電產(chǎn)能1.5億千瓦，淘汰落后產(chǎn)能0.2億千瓦以上”。按照2017年《政府工作報告》，2017年煤電要淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5,000萬千瓦以上，其中“停建、緩建”規(guī)模占主要部分。因此，“十三五”期間火電政策繼續(xù)維持“減存控增”的原則，且控制增量為重點，與煤炭、鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能的特點存在區(qū)別。此外，截至2016年末，煤電已投產(chǎn)規(guī)模為9.43億千瓦，根據(jù)《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》“到2020年末，煤電投產(chǎn)規(guī)模不超過11億千瓦”的要求，新增煤電空間只有1.57億千瓦。但根據(jù)《經(jīng)濟參考報》對國家能源局主任努爾?白克力采訪，2017年初納入規(guī)劃、核準(zhǔn)、在建煤電裝機規(guī)模約3億千瓦。因此，預(yù)計未來新的煤電項目很難獲批，部分未批先建的煤電項目風(fēng)險較大。

二、第一批關(guān)停、停建、緩建項目涉及發(fā)債企業(yè)全梳理

第一批關(guān)停、停建、緩建項目及發(fā)債企業(yè)具體表格詳見附件二;

關(guān)停項目以五大電力集團項目為主，以5萬千瓦以下的小規(guī)模機組為主且區(qū)域分布主要集中于華北地區(qū);停建項目集中度遠低于緩建項目集中度，停、緩建項目已投資進度及影響程度整體偏低，但其中不乏已投產(chǎn)、已投資進度高于50%的企業(yè)

1、關(guān)停項目特征

涉及關(guān)停的項目共22個，93臺機組，裝機規(guī)模共472.13萬千瓦，涉及29個發(fā)債企業(yè)。

關(guān)停項目以五大電力集團項目為主。按關(guān)停機組所屬企業(yè)來看，華電集團(142萬千瓦)、華能集團(115.70萬千瓦)、華能國際(華能集團下屬主要上市平臺，112.10萬千瓦)涉及項目裝機規(guī)模大，五大電力集團涉及關(guān)停項目規(guī)模(352.45萬千瓦)占關(guān)停項目總規(guī)模的74.66%。

關(guān)停項目以5萬千瓦以下的小規(guī)模機組為主。按關(guān)停機組容量來看，93臺機組中72.04%(67臺)的機組裝機規(guī)模不足5萬千瓦，僅平頂山姚孟發(fā)電廠(國電投集團，31萬千瓦)、華電六安電廠(27萬千瓦)、北京熱電廠(華能集團，2*22萬千瓦)、天津軍糧城電廠(華電集團，4*20萬千瓦)、太二電廠(大唐集團，2*20萬千瓦)、黃石熱電廠(華電集團，20萬千瓦)為20萬千瓦及以上機組。

華北地區(qū)機組關(guān)停力度大。按關(guān)停機組所處省份來看，天津、北京、山西地區(qū)涉及項目裝機規(guī)模最大;江蘇、河北關(guān)停項目數(shù)量最多。整體看，華北地區(qū)關(guān)停力度大。

2、停、緩建項目特征

涉及停建的項目共33個，裝機規(guī)模共4,172萬千瓦，涉及30個發(fā)債企業(yè)，已投資超過247億元;涉及緩建的項目共62個，裝機規(guī)模共6,331萬千瓦，涉及38個發(fā)債企業(yè)，已投資超過584億元。

停建項目集中度遠低于緩建項目集中度。停建項目中，五大電力集團(國電集團無停建項目)、地方電力集團與煤炭企業(yè)項目規(guī)模占發(fā)債企業(yè)停建規(guī)模比例分別為23.32%、33.12%與28.57%，整體分布較為相近;緩建項目中，五大電力集團項目規(guī)模占發(fā)債企業(yè)緩建規(guī)模的46.34%，超過地方電力集團與煤炭企業(yè)之和。具體企業(yè)方面，按機組所屬企業(yè)來看，企業(yè)涉及停建項目規(guī)模均在300萬千瓦以下(信發(fā)集團涉及項目594萬千瓦，但公司無公開債務(wù))，而涉及緩建項目規(guī)模最高的企業(yè)神華集團為1,122萬千瓦，遠超第二名大唐集團。從前五位發(fā)債企業(yè)來看，停建項目規(guī)模前五位占總發(fā)債企業(yè)規(guī)模僅35.75%，而緩建項目規(guī)模前五位占總發(fā)債企業(yè)規(guī)模達到61.14%。

停、緩建項目已投資進度及影響程度整體偏低，但其中不乏已投產(chǎn)、已投資進度高于50%及已投資金額占在建工程及固定資產(chǎn)總值比例超過20%的企業(yè)。本批停、緩建項目平均投資進度均偏低(分別僅18.34%與23.33%)，項目對涉及企業(yè)影響程度亦很低(僅1.73%)。但杭州正才、粵電集團停建項目已投資進度超過50%;河北建投(建投能源)緩建項目已并網(wǎng)發(fā)電;中國鋁業(yè)(中鋁股份)、河南投資、華電能源緩建項目已投資進度超過50%，上述項目或造成較大規(guī)模的資金占用。此外，珠江投管、桂東電力已投資金額占在建工程及固定資產(chǎn)總值比例超過20%，將對企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃及發(fā)展布局形成較大影響。根據(jù)文件要求，本批停建、緩建項目需至少推遲至“十四五”及以后并網(wǎng)，需關(guān)注投資規(guī)模大、投資進度高的企業(yè)對相關(guān)項目的處置情況。

投資進度 = 已投資/總投資

影響程度 =已投資/(在建工程+固定資產(chǎn))

三、中債觀點

考慮環(huán)境污染防治，關(guān)停項目主要集中在華北地區(qū)且以煤耗較高的小機組為主，淘汰機組的關(guān)停阻力及對企業(yè)的影響均較小;緩建項目相比停建項目沉沒成本低，主要集中于五大電力集團及煤炭央企，且煤電去產(chǎn)能以控制增量為主，對企業(yè)影響主要在于已投入資金的占用。整體看，中短期內(nèi)對行業(yè)負面影響不大

1、關(guān)停及停緩建項目特征原因分析

京津冀地區(qū)大氣污染防治政策力度凸顯。2011年源于西北內(nèi)陸的沙塵暴逐漸影響到華北、華東地區(qū)，華北地區(qū)空氣污染情況日益受到重視;2013年6月，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》十條措施，為此后全國大氣污染防治工作提供了行動指南。2017年3月，環(huán)保部印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，嚴(yán)格限制了京津冀及周邊地區(qū)“小散亂污”企業(yè)的取締工作。因此本批關(guān)停項目中華北地區(qū)關(guān)停力度大、其中以京津冀地區(qū)最為明顯的特征也凸顯了政策力度。

緩建項目相比停建項目沉沒成本低，因此主要集中于電力、煤炭央企。停建項目與緩建項目存在以下區(qū)別：(1)根據(jù)披露的影印版名單，停建項目均存在“手續(xù)不全”、“未納入規(guī)劃”、“未核先建”的違規(guī)“硬傷”，而緩建項目則未披露具體原因;(2)根據(jù)1404號文，“緩建項目可選擇立即停建或建成后暫不并網(wǎng)發(fā)電”，考慮到大部分項目處于前期規(guī)劃或早期建設(shè)階段，距離投產(chǎn)尚需時日，因此放緩進度即可。因此，中債資信認為，在煤電供給側(cè)改革的政策環(huán)境下，五大電力集團及神華集團等央企落實國家相關(guān)規(guī)定、將較多項目列入緩建項目，但從影響自身整體盈利能力和發(fā)展進度看，沉沒成本并不高。

煤炭企業(yè)完善產(chǎn)業(yè)鏈，大幅投資電力機組，因此本批名單涉及規(guī)模較大。中債資信認為，結(jié)合上述政策分析，以神華集團為主的煤炭企業(yè)在2014年電力項目審批權(quán)下放后，為平抑煤價震蕩造成的盈利波動，逐步完善“煤—電”產(chǎn)業(yè)鏈，將經(jīng)營范圍快速延伸到電力領(lǐng)域。考慮到煤電項目2~3年的建設(shè)期，當(dāng)前煤炭企業(yè)存在大量審批權(quán)下放后核準(zhǔn)、建設(shè)的項目，因此本批停、緩建名單中，煤炭企業(yè)涉及項目規(guī)模較大。

2、政策影響分析

關(guān)停項目

首先，本批淘汰落后機組的文件為此前政策的延續(xù)，本批關(guān)停機組規(guī)模小，以淘汰小機組為主。其中，多數(shù)機組早已列入省內(nèi)關(guān)停規(guī)劃或處于停產(chǎn)階段，部分項目亦有“上大壓小”項目進行容量補償，加之2017年以來煤電企業(yè)普遍經(jīng)營承壓，發(fā)電效率差的小機組更為明顯。結(jié)合企業(yè)反饋情況來看，淘汰機組的關(guān)停阻力及對企業(yè)的影響均較小。未來，考慮電網(wǎng)支撐、局部存在停機電網(wǎng)“卡脖子”、供熱需求、應(yīng)急調(diào)峰及部分非技術(shù)性因素影響，可關(guān)停機組容量比例或?qū)⒖刂圃谳^低水平——主要集中于20萬千瓦級及以下運行時間長，狀況較差，且對系統(tǒng)影響較小的機組，暫不會涉及30萬千瓦級機組。因此，即使繼續(xù)出臺關(guān)停名單，對企業(yè)在運機組運營狀況的影響預(yù)計也將較小。

停、緩建項目

從市場環(huán)境來看，1404號文提出的“到2020年，全國煤電裝機規(guī)模控制在11億千瓦以內(nèi)”要求最早出自《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃(2016-2020年》，而規(guī)劃中該指標(biāo)的測算基于“十三五”期間年用電量3.6~4.8%的增速。但事實上，2016年下半年以來，工業(yè)景氣度逐步回暖，用電量增速持續(xù)高于上述測算，預(yù)計今年用電量增速5%左右。從煤炭、鋼鐵、電解鋁等行業(yè)實行去產(chǎn)能政策后的表現(xiàn)來看，執(zhí)行煤電去產(chǎn)能政策力度的松緊取決于市場環(huán)境變化。若“十三五”期間用電量增速明顯高于測算，被停、緩建項目存在較大復(fù)工可能性。本批名單涉及企業(yè)的反饋中亦存在“項目距離投產(chǎn)時間較遠，暫時放緩建設(shè)速度，等待行業(yè)供需變化”的觀點。此外，即使煤電去產(chǎn)能力度不隨供需收緊而放松，項目的停、緩建也將有效改善行業(yè)供需寬松的狀態(tài)，考慮到水電發(fā)電量受來水量影響波動大、新能源發(fā)電仍存在自身不穩(wěn)定性，企業(yè)發(fā)電量及利用小時數(shù)將明顯增加，進而攤薄企業(yè)固定成本，增加企業(yè)利潤，彌補已投資部分資金占用。

從橫向來看，電力行業(yè)涉及國計民生，雖然電力體制改革力圖放開發(fā)電端、售電端，引入市場化交易，央企和地方國企其在電力行業(yè)占比很高(截至2016年末，僅擁有公開債務(wù)的央企主體裝機規(guī)模即占同期全社會裝機規(guī)模的54.77%，僅擁有公開債務(wù)的央企及地方國企主體裝機規(guī)模則占同期全社會裝機規(guī)模的65.91%)，在中國經(jīng)濟中的地位強于煤炭、鋼鐵、有色等周期性行業(yè)。這與本批名單涉及企業(yè)的反饋基本一致，即大部分企業(yè)表示將積極爭取移出名單，主要分為以下幾類理由：1)國家與省內(nèi)規(guī)劃安排存在差異，省政府正與發(fā)改委、能源局就項目進行商榷;2)省內(nèi)供熱需求大，項目屬民生工程，為熱電聯(lián)產(chǎn)機組或符合改造為熱電聯(lián)產(chǎn)機組條件;3)項目具有認定為“國家確定的示范項目首臺(套)機組”的條件，屬于省內(nèi)重點工程。因此，名單實際執(zhí)行情況有待觀察。此外，對于煤電與其他行業(yè)去產(chǎn)能的主要區(qū)別，煤炭、鋼鐵、有色等周期性行業(yè)供給側(cè)改革及去產(chǎn)能政策以淘汰存量落后產(chǎn)能為主、限制新增產(chǎn)能為輔;而煤電去產(chǎn)能以控制增量為主(根據(jù)上述政策及第一批關(guān)停、停建、緩建名單可見)，對企業(yè)影響僅限于已投入資金的占用，而不影響現(xiàn)有機組運行。

綜上所述，預(yù)計目前化解煤電過剩產(chǎn)能政策，中短期內(nèi)對行業(yè)負面影響不大。

附件1

附件2

第一批關(guān)停、停建、緩建項目涉及發(fā)債企業(yè)(單位：萬千瓦、%、億元)

數(shù)據(jù)整理原則

1、僅梳理所涉發(fā)債企業(yè)控股項目，非發(fā)債企業(yè)項目未納入本次梳理;

2、股權(quán)關(guān)系通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)及各企業(yè)審計報告確認，發(fā)債企業(yè)聯(lián)營或合營成立的項目公司未納入本次梳理;

3、各項目已投資規(guī)模通過控股發(fā)債企業(yè)審計報告、募集說明書、評級報告確定，若不同資料出現(xiàn)矛盾，優(yōu)先以審計報告數(shù)據(jù)為準(zhǔn);

4、對于少數(shù)發(fā)債企業(yè)公開資料未提及的項目，中債資信以公開信息所披露進度推算投資額，對于極少數(shù)完全未披露信息的項目，本次梳理中投資列示為“未知”;

5、已投資規(guī)模以可搜索到的最新時間為準(zhǔn)，在建工程、固定資產(chǎn)為該時間節(jié)點金額。