?

2018年立春剛過，財(cái)政部第四批示范項(xiàng)目名單便帶著濃濃暖意火熱出爐，396個(gè)項(xiàng)目從1226個(gè)項(xiàng)目中脫穎而出。【大岳大數(shù)據(jù)】顯示，在財(cái)政部四批示范項(xiàng)目中，大岳咨詢?yōu)檎教峁┳稍兎?wù)的項(xiàng)目在行業(yè)內(nèi)始終保持領(lǐng)先。

值得注意的是，財(cái)政部今年在公布示范項(xiàng)目名單的同時(shí)，在農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)保、基本公共服務(wù)、交通運(yùn)輸、市政工程、綜合開發(fā)五大領(lǐng)域甄選12個(gè)優(yōu)中選中的項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目亮點(diǎn)進(jìn)行了重點(diǎn)分析。這12個(gè)項(xiàng)目中，由大岳提供咨詢服務(wù)的項(xiàng)目是河北省衡水市奧林匹克體育中心項(xiàng)目、貴州省高速公路機(jī)電系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)升級(jí)建設(shè)PPP項(xiàng)目、陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項(xiàng)目。

從這些項(xiàng)目的亮點(diǎn)中，我們可以看到財(cái)政部對(duì)PPP適用領(lǐng)域、參與主體、模式創(chuàng)新和技術(shù)完善方面的鼓勵(lì)方向。

一、鼓勵(lì)以PPP的方式實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和生態(tài)扶貧

PPP作為國家推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給側(cè)改革的主要政策工具，緊密圍繞國家的總體戰(zhàn)略。我們觀察到，第四批示范項(xiàng)目的評(píng)選緊密圍繞精準(zhǔn)脫貧這一主旨，共有68個(gè)項(xiàng)目來自連片扶貧開發(fā)地區(qū)，占項(xiàng)目總數(shù)的17%，投資規(guī)模達(dá)到1855億元。

在12個(gè)亮點(diǎn)項(xiàng)目中，有3個(gè)項(xiàng)目與扶貧主題有關(guān)。陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項(xiàng)目以交通帶動(dòng)革命老區(qū)振興和紅色旅游開發(fā)；河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設(shè)項(xiàng)目創(chuàng)新的采用了“龍頭企業(yè)+分布式基地+農(nóng)戶投資代表”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式；福建省三明市將樂縣重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位森林資源保護(hù)PPP項(xiàng)目通過創(chuàng)造護(hù)林養(yǎng)林的就業(yè)崗位進(jìn)行生態(tài)扶貧。

PPP項(xiàng)目與扶貧主題結(jié)合并不容易，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目穩(wěn)定回報(bào)的要求與貧困地區(qū)的地方政府能力和市場(chǎng)需求往往無法吻合。亮點(diǎn)項(xiàng)目在發(fā)掘當(dāng)?shù)刭Y源稟賦優(yōu)勢(shì)、優(yōu)化資源配置方面做出了創(chuàng)新性的工作，使得PPP成了為貧困地區(qū)引資、引智的有力工具。尤其值得關(guān)注的是，隨著2018年中央一號(hào)文件的公布，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本更多投向鄉(xiāng)村是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，我們可以預(yù)見到后續(xù)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)的PPP項(xiàng)目將有廣闊的空間。

二、鼓勵(lì)引入民營(yíng)資本激發(fā)PPP的活力

吸引民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目，一直是PPP相關(guān)政策希望達(dá)到的目標(biāo)。第四批示范項(xiàng)目中，有143個(gè)項(xiàng)目有民營(yíng)資本參與。財(cái)政部希望通過示范項(xiàng)目評(píng)選，進(jìn)一步鼓勵(lì)政府在選擇社會(huì)資本的時(shí)候，減少對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視，給予民營(yíng)企業(yè)更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

在12個(gè)亮點(diǎn)項(xiàng)目中，有5個(gè)項(xiàng)目明確選擇了民營(yíng)企業(yè)作為社會(huì)資本或中標(biāo)聯(lián)合體的組成方，分別是河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設(shè)項(xiàng)目，遼寧省葫蘆島市老年公寓PPP項(xiàng)目，四川省宜賓市南溪區(qū)長(zhǎng)江生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項(xiàng)目，廣西壯族自治區(qū)崇左市崇左?龍贊東盟國際林業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園（一期）PPP項(xiàng)目。

民營(yíng)企業(yè)，特別是運(yùn)營(yíng)類的民營(yíng)企業(yè)，更加關(guān)注項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。吸引這類民營(yíng)企業(yè)積極參與PPP，有利于從源頭引入社會(huì)資本創(chuàng)新的商業(yè)模式和技術(shù)進(jìn)步，提升公共服務(wù)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

三、鼓勵(lì)公益性服務(wù)和商業(yè)性項(xiàng)目打包創(chuàng)新PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制

界定PPP的適用領(lǐng)域一直是PPP立法層面的難題。從PPP的原理上來說，PPP應(yīng)適用于公共服務(wù)領(lǐng)域，不適合在純市場(chǎng)領(lǐng)域與民爭(zhēng)利。但不可否認(rèn)的是，一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，加上適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)要素，能夠在提升公共服務(wù)效果的同時(shí)帶來良好的經(jīng)濟(jì)效益，例如文體場(chǎng)館；還有一些旅游、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目本身對(duì)當(dāng)?shù)鼐哂芯薮蟮恼獠啃б妫瑢?duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)自身集聚能力不足的情況下，需要政府以公共力量推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種情況下，引入PPP能夠達(dá)到四兩撥千斤的效用。

在12個(gè)亮點(diǎn)項(xiàng)目中，涉及公益性服務(wù)與商業(yè)性項(xiàng)目打包的有7個(gè)項(xiàng)目。農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)保類的三個(gè)亮點(diǎn)項(xiàng)目——河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設(shè)項(xiàng)目、福建省三明市將樂縣重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位森林資源保護(hù)PPP項(xiàng)目、云南省昭通市鹽津縣落雁鄉(xiāng)基本農(nóng)田保護(hù)和農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，分別屬于政府通過農(nóng)業(yè)、林業(yè)和旅游業(yè)實(shí)施農(nóng)村振興；基本公共服務(wù)類的遼寧省葫蘆島市老年公寓PPP項(xiàng)目將公益性養(yǎng)老服務(wù)和非公益性養(yǎng)老服務(wù)打包，四川省宜賓市南溪區(qū)長(zhǎng)江生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目則是將旅游業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目打包；交通運(yùn)輸類的貴州省高速公路機(jī)電系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)升級(jí)建設(shè)PPP項(xiàng)目，則是將基礎(chǔ)機(jī)電系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)與增值業(yè)務(wù)打包；綜合開發(fā)類的浙江省湖州市南潯區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目則是將新城運(yùn)營(yíng)、招商服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打包。

值得關(guān)注的是，財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文強(qiáng)調(diào)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等不屬于政府公共服務(wù)，不應(yīng)采用PPP的模式。從亮點(diǎn)項(xiàng)目反饋的信息來看，單純的商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)和招商引資項(xiàng)目，顯然不屬于PPP，但是如果產(chǎn)業(yè)園區(qū)類項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)招商類項(xiàng)目，能夠建立招商服務(wù)、商業(yè)項(xiàng)目開發(fā)與公共服務(wù)之間的內(nèi)在聯(lián)系，將商業(yè)需求風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分擔(dān)，政府在重點(diǎn)做好自己本職范圍之內(nèi)的事宜的基礎(chǔ)上，合理調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的資源整合、招商、運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，商業(yè)因素不僅不會(huì)阻礙PPP模式的適用，反而能夠成為PPP的亮點(diǎn)。

四、鼓勵(lì)項(xiàng)目咨詢過程中的技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新

這一輪PPP已經(jīng)高速發(fā)展了四年，經(jīng)過大量項(xiàng)目的知識(shí)擴(kuò)散，中規(guī)中矩的項(xiàng)目運(yùn)作模式已經(jīng)為各方熟悉，咨詢服務(wù)的價(jià)值在于能否在合規(guī)的框架內(nèi)為項(xiàng)目帶來技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新。這方面，大岳咨詢提供服務(wù)的項(xiàng)目有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

在12個(gè)項(xiàng)目中，大岳咨詢提供服務(wù)的河北省衡水市奧林匹克體育中心項(xiàng)目，采取“設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營(yíng)-移交（DBFOT）”的方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)包含體育場(chǎng)、綜合籃球館和全民健身中心在內(nèi)的體育中心，充分發(fā)揮社會(huì)資本的設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)和管理能力，通過優(yōu)化設(shè)計(jì)提高運(yùn)營(yíng)水平。在風(fēng)險(xiǎn)分析中，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)核對(duì)表法、專家討論法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分識(shí)別，從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概論和風(fēng)險(xiǎn)影響程度兩個(gè)維度進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)價(jià)，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，并設(shè)計(jì)了重大風(fēng)險(xiǎn)的管理措施。在績(jī)效考核上，針對(duì)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)分別設(shè)定考核機(jī)制，其中運(yùn)營(yíng)考核又分為可用性運(yùn)營(yíng)考核和綜合運(yùn)營(yíng)考核，明晰標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。大岳咨詢提供服務(wù)的貴州省高速公路機(jī)電系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)升級(jí)建設(shè)PPP項(xiàng)目，采用了政府一元金股入股的模式，優(yōu)化政府對(duì)項(xiàng)目公司的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外本項(xiàng)目通過引進(jìn)當(dāng)前最先進(jìn)的技術(shù)，大力推動(dòng)了互聯(lián)網(wǎng)與行業(yè)融合的創(chuàng)新發(fā)展。大岳咨詢提供服務(wù)的陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項(xiàng)目則充分利用了“肥瘦結(jié)合”的策略，提高了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。

此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟烏蘭浩特市、科右前旗、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)供水配水污水處理及管網(wǎng)一體化項(xiàng)目建立的飲水、供水、輸水、污水一體化的大水務(wù)模式，湖南省湘西自治州瀘溪縣污水及垃圾處理環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水、垃圾統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理模式，也值得行業(yè)內(nèi)學(xué)習(xí)和借鑒。

五、重視財(cái)政承受能力論證的審慎性

財(cái)政承受能力是衡量地方政府是否有能力、有空間開展PPP項(xiàng)目的核心指標(biāo)。財(cái)承測(cè)算的審慎、合理，也是項(xiàng)目亮點(diǎn)之一。

在12個(gè)項(xiàng)目中，河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設(shè)項(xiàng)目以6%的增長(zhǎng)率來預(yù)測(cè)未來15年的財(cái)政收入，財(cái)承論證穩(wěn)妥有度；福建省三明市將樂縣重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位森林資源保護(hù)PPP項(xiàng)目，財(cái)承論證結(jié)合前五年一般公共預(yù)算支出平均年增長(zhǎng)率等實(shí)際情況使用冪函數(shù)模型進(jìn)行預(yù)測(cè)；內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟烏蘭浩特市、科右前旗、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)供水配水污水處理及管網(wǎng)一體化項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證中充分考慮土地財(cái)政收支不確定性及未來國家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)，在前五年財(cái)政支出年均增長(zhǎng)率約為12%的前提下，結(jié)合財(cái)政預(yù)算按照收支平衡、略有節(jié)余的原則，保守預(yù)測(cè)財(cái)政政支出增長(zhǎng)率為5%，做到風(fēng)險(xiǎn)可控。可見，通過審慎合理的財(cái)承測(cè)算，控制地方政府PPP項(xiàng)目的支付責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，也是PPP監(jiān)管的重中之重。

六、推動(dòng)建立適用于PPP的土地政策

土地政策一直是制約PPP的政策要素。許多地方政府不愿意將PPP項(xiàng)目公司與政府自己的平臺(tái)公司同等對(duì)待，即便是公益性的項(xiàng)目，也不能將土地劃撥給項(xiàng)目公司，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目公司的土地使用權(quán)來源一直模糊不清。廣西壯族自治區(qū)崇左市崇左?龍贊東盟國際林業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園（一期）PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)部分用地由政府方劃撥給項(xiàng)目公司土地使用權(quán)，園區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)性用地由園區(qū)入駐企業(yè)或項(xiàng)目公司以出讓的方式獲得土地使用權(quán)，根據(jù)園區(qū)入駐企業(yè)的需求設(shè)定資產(chǎn)租賃、產(chǎn)權(quán)出售、先租后購三套運(yùn)作模式，明確土地在項(xiàng)目周期內(nèi)的責(zé)任權(quán)屬。這是一個(gè)重要的信號(hào)，對(duì)于政府付費(fèi)類和可行性缺口補(bǔ)助類的項(xiàng)目，可以探索土地劃撥的順暢路徑，以消除社會(huì)資本投資的后顧之憂。

另外，值得注意的是，浙江省湖州市南潯區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本向政府提供了土地整理投資的服務(wù)，這意味著土地整理費(fèi)用納入PPP總投資的通道逐漸清晰。

作者簡(jiǎn)介：

宋雅琴 大岳咨詢總政策師 大岳研究院院長(zhǎng)助理